지방자치법 32년 만에 전부개정, 13일부터 본격 시행
전해철 행정안전부 장관 인터뷰

전해철 행정안전부 장관
전해철 행정안전부 장관
전해철 행정안전부 장관

[동양일보 지영수 기자]1988년 이후 32년 만에 전부 개정된 지방자치법이 13일부터 본격 시행에 들어간다.

이에 따라 주민참여가 지방자치의 기본 원리로 인정받고, 주민이 명실상부한 지방자치의 주체로서 거듭나게 됐다.

주민들이 조례를 만들거나 폐지할 것을 직접 지방의회에 청구할 수 있고, 지방의회의 인사권과 전문성이 대폭 강화된다.

동양일보는 28개 지방 신문사가 회원사로 활동하고 있는 대한민국지방신문협의회는 지방자치법 시행을 앞두고 전해철 행정안전부 장관과 인터뷰를 통해 달라지는 제도 등에 대해 들어봤다.

-13일부터 '자치분권 2.0 시대'가 열린다는 이야기가 많이 들린다. 자치분권 2.0이 무엇을 의미하는지.

“‘자치분권 2.0’이란 지방자치가 자치단체, 단체장 중심에서 주민, 지방의회 중심으로 전환되는 새로운 지방자치의 패러다임을 의미한다. 문재인 정부 들어 32년 만의 ‘지방자치법’ 전부개정(2020. 12), '지방일괄이양법' 제정(2020. 2), '자치경찰제' 도입(2020. 12), 재정분권 등 획기적인 자치분권 성과가 있어왔으며, 이를 통해 주민참여가 강화되고, 지방의회의 역할이 확대되고 있다. 이러한 변화가 1988년 민선지방자치 부활 이후 실시됐던 그 간의 지방자치와 구별되는 획기적인 진전이라는 점에서 자치분권 2.0이라고 명명했다. 2022년 1월 13일은 전부개정된 '지방자치법'을 비롯해 '주민조례발안법', '중앙지방협력회의법', '지방공무원법' 등 자치분권 관련 제·개정법률안이 시행되는 날이다. 제·개정 법률 시행을 계기로 지방자치 제도가 주민이 체감할 수 있을 정도로 변화하고, 지방자치권이 실질적으로 확대되는 만큼 자치분권 2.0 시대가 차질 없이 시행될 수 있도록 하겠다”

-자치분권 2.0으로 지방자치의 패러다임이 주민 중심으로 전환된다고 하는데, 구체적으로 주민 참여제도가 어떻게 달라지는지.

“주민참여 확대는 자치분권 2.0 시대에서 가장 중요한 변화 중 하나다. 우선 올해 1월 13일부터 시행되는 전부개정 '지방자치법'은 법의 목적과 주민의 권리에 관한 규정에 '주민 참여'를 명시하고 있다. 이를 통해 주민참여가 지방자치의 기본 원리로 인정받고, 주민이 명실상부한 지방자치의 주체로서 거듭나게 됐다. 주민들이 실질적으로 체감할 수 있는 제도적 변화도 있다. 우선 주민조례발안제가 도입돼 주민이 조례안을 직접 만들어 단체장을 거치지 않고 지방의회에 제출할 수 있게 된다. 지방의회는 주민청구조례안을 수리된 날부터 1년 내 심의·의결해야 하기 때문에 실효성이 크게 제고될 것으로 기대된다. 주민이 자치단체의 주요 결정에 투표를 통해 참여하는 주민투표 제도를 활성화하기 위해 전자서명청구제도 도입, 개표요건 폐지 등을 추진하고 있으며, 2022년 1월 6일 국회 행안위를 통과해 법 개정을 앞두고 있다. 아울러 상시적이고 실질적인 주민참여를 위해 주민자치회 시범실시 지역을 대폭 확대하는 한편 법적근거 마련도 노력 중이다. 더 나아가 주민들이 주민투표를 거쳐 지방자치단체의 기관구성 형태를 변경할 수 있는 제도도 도입할 계획이다. 전부개정된 지방자치법에 따로 법률로 정하는 바에 따라 자치단체의 기관구성 형태를 변경할 수 있는 근거가 마련됐고, 이에 따라 지역 공감대가 형성될 경우 주민투표를 거쳐 특정 자치단체의 기관 구성형태를 변경할 수 있게 됐다. 구체적으로 지방자치단체장을 지금처럼 주민이 선거로 선출할지 아니면 지방의회에서 전문가나 지방의원 등을 선출할 지를 주민들이 선택할 수 있도록 할 예정이다. 현재 특별법안을 마련 중에 있으며, 조만간 국회에서 심도있게 논의될 것으로 기대하고 있다”

-자치분권 2.0에서 두드러지는 변화는 지방의회의 역할이 강화된다는 점이다. 지방의회 발전을 위해 추진하는 사항으로는 어떠한 것들이 있는지.

“자치분권 2.0의 핵심은 주민과 지방의회다. 지방의회의 발전을 위해 지방의회의 전문성과 자율성을 제고하는 한편, 투명성과 책임성을 강화하기 위한 제도적 여건을 마련했다. 지방의회의 전문성과 자율성 제고를 위해 우선 지방의회의 인사권을 단체장으로부터 독립시켜 지방의회의장에게 부여하고, 지방의회의원의 의정활동을 보좌하는 '정책지원 전문인력' 제도를 도입해 지방의회의 독립성과 전문성을 제고할 수 있도록 했다. 더불어 의원, 전문위원, 사무직원 등 지방의회 구성원을 대상으로 체계적인 직무교육을 실시할 수 있도록 행정안전부 소속 지방자치인재개발원 내에 지방의정연수센터를 설립·운영할 예정이다. 지방의회 권한 확대에 상응해 지방의회의 투명성과 책임성도 제고된다. 현재 지방의회별로 달리 시행되고 있는 정보공개 내용·방식 등을 개선해 의정활동의 구체적인 내용과 성과를 지역 주민들께 적극적으로 공개할 예정이다. 또한 지방의회에 윤리심사특별위원회 설치를 의무화하고, 지방의원의 징계 심사 시에는 민간위원으로 구성된 윤리심사자문위원회의 의견을 반드시 듣도록 해 윤리심사의 중립성과 객관성을 높였다. 이와 함께 지방의원의 이해충돌을 방지하기 위해 겸직금지 대상을 구체화·확대하고, 겸직 신고 내역을 공개하도록 했다”

-자치분권 2.0 추진을 통해 지방의회가 주민의 신뢰받는 대표기관으로 본연의 역할을 충실히 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 평소 '보충성의 원칙'을 강조해오신 것으로 알고 있다. 지방자치에서 보충성의 원칙이 어떤 의미가 있고, 보충성의 원칙 구현을 위한 행정안전부의 노력을 소개해준다면.

“보충성의 원칙이란 문제 해결의 책임은 가장 작은 단위에서 시작되고, 거기서 해결하지 못하면 더 큰 단위에서 지원해주는 원칙을 의미한다. 즉, 주민생활과 밀접한 사무는 원칙적으로 시·군·구의 권한으로 하되 시·군·구가 처리하기 어려운 일은 시·도가, 또 시·도가 처리하기 어려운 일은 국가가 책임지는 것이다. 주민과 가까운 자치단체가 우선 그 권한·책임으로 사무를 처리함을 지향한다는 점에서 '자치'와 직결되며, 이를 위해선 자기결정권과 자기책임성을 보장해야 하므로 '분권' 그 자체를 의미한다. 따라서 보충성의 원칙은 현장과 주민에 보다 가까운 자치단체가 우선 사무를 처리할 수 있도록 지역에 행·재정적 권한과 책임을 확대하는 자치분권과 재정분권의 중요한 토대가 된다. 행정안전부는 이러한 자치분권의 핵심이자 근거인 '보충성의 원칙' 구현을 위해 다각적인 노력을 기울여 왔다”

-2단계 재정분권 관계법률들이 개정돼 올해 1월 1일부터 시행됐다. 문재인 정부의 재정분권에 대한 평가와 앞으로 나아가야 할 방향은.

“문재인 정부는 재정분권을 달성하기 위한 구체적 목표로 2017년 7월 국세 대 지방세 비율 7대 3 달성을 국정과제로 설정했고, 이를 꾸준하고 강력하게 추진해 왔다. 2017∼2021년 1·2단계 재정분권을 거치면서 지방소비세율이 총 14.3%p 인상(부가가치세의 11 → 25.3%)되는 등 국민의 추가적인 납세부담 없이 연간 약 13.8조원의 지방재정이 확충됐다. 1단계 재정분권으로 연간 8.5조원의 국세를 지방세로 이양했고, 2단계 재정분권은 그 이후 2년여 간의 논의 끝에 지난해 11월 11일 해당 법률 개정안들이 국회 본회의를 통과함으로써 연간 약 5.3조원 규모의 지방재정 확충이 올해부터 이뤄진다. 이를 통해 국세-지방세 비율은 72.6대 27.4 수준까지 개선될 전망이다. 코로나19로 어려운 국가재정 여건 속에서도 국회, 정부, 자치단체가 합심해 자치단체가 자율적으로 활용할 수 있는 재원을 크게 확대했다는 점에서 의미가 크다고 생각한다. 특히 2단계 재정분권에서는 인상된 지방소비세의 일부를 기초단체로 직접 배분하고, 낙후지역의 인프라 확충을 위해 10년 간 10조원 규모(연 1조원)의 지방소멸대응기금을 신설하는 등 상대적으로 어려운 지역에 재원이 더 지원될 수 있는 배분체계를 만들어 재정분권과 균형발전의 조화를 도모한 점도 의미가 크다. 또한 세입 확충 뿐 아니라 세출 측면에서도 자치단체가 지역 여건에 맞게 재원을 더 유연하게 활용할 수 있도록 재난 관련 예산의 변경사용 기준 완화, 지방공기업 공사채 발행한도 확대 등 재정운용의 자율성을 확대했다. 행정안전부는 앞으로도 지방세 추가확충 등 세입 여건을 개선하는 것과 함께 자치단체의 권한과 책임이 확대될 수 있도록 세출분야의 제도 개선 또한 지속적으로 추진해 나가겠다. 다만 재정분권은 한정된 재원을 효율적으로 배분해 활용하는 문제이므로 국회·관계부처·자치단체 등과 함께 다양한 이해관계를 수렴해 지속적으로 논의하고 공감대를 형성해 나가도록 하겠다.

-지방자치법 개정으로 특별지방자치단체 설치가 가능해졌는데, 정부 차원의 지원방안도 마련돼 있는지.

“수도권으로 인구와 자원의 집중이 심화되고 있는 현 상황에서 비수도권 지역이 수도권에 버금가는 경쟁력을 갖추기 위해서는 지역 간 경쟁이 아닌 상호 연계·협력을 통해 행·재정적 역량을 결집할 필요가 있다. 특히 이제는 중앙정부 주도의 획일적 지원 방식에서 벗어나 지역이 주도적으로 협력의 필요성을 공론화하고 발전전략을 모색하면 정부는 이를 적극 지원하는 방식으로 국가균형발전의 패러다임을 전환해야 할 때다. 특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 특정 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있는 경우 설치·운영하는 제도다. 규약으로 정한 사무를 처리하는 범위 내에서 인사·조직권, 조례제정권 등 자치권을 보유하고, 별도의 단체장과 지방의회를 구성해 독립적인 의사결정을 할 수 있기 때문에 지방자치단체 간 지속적이고 안정적인 협력을 뒷받침해 줄 수 있는 추진체계다. 최근 다양한 지역에서 상호협력을 통해 지역경쟁력을 높이기 위해 특별지방자치단체 제도를 활용하려는 움직임이 활발해지고 있다. 광역자치단체 차원에서는 수도권 일극체제 극복 및 비수도권 내 광역경제권 구축을 위한 초광역협력의 추진체계로서 특별지방자치단체 설치를 논의하고 있다. 가장 먼저 부울경 특별지방자치단체가 올해 1사분기 내 출범을 준비하고 있고, 대구경북은 올해 하반기, 충청권과 광주전남은 2024년 특별지방자치단체 출범을 목표로 하고 있다. 기초자치단체 차원에서는 인구감소 대응, 지역경쟁력 강화를 위해 공동 생활권, 지리적 특수성 등을 토대로 하여 지리산권관광개발조합, DMZ 특별연합 등에서 특별지방자치단체 설치를 추진 중이다. 지역 간 협력을 강화할 수 있는 특별지방자치단체에 대해 정부 차원에서도 적극 지원할 예정이다. 먼저 특별지방자치단체의 원활한 설치와 안정적인 운영을 지원한다. 특별지방자치단체 설치 준비에 소요되는 재원을 특별교부세로 지원하고, 출범에 필요한 조직·인력도 반영할 것이다. 특별교부세를 활용해 시범사업을 지원하고, 사무 발굴 및 규약 제정 등에 대해서는 맞춤형 컨설팅도 제공하겠다. 또한 특별지방자치단체가 국가사무의 위임을 요청하는 경우에는 '분권협약'을 체결해 적극적으로 추진하겠다. 아울러 다부처의 사업패키지와 재정·세제·규제 등 지원 특례를 맞춤형으로 설계한 '초광역특별협약'을 체결해 특별지방자치단체가 수립한 초광역권 발전계획도 성공적으로 추진할 수 있도록 지원하겠다. 특별지방자치단체 출범을 위해서는 초광역권 발전이라는 공동의 목표를 달성하려는 자치단체 상호 간 소통과 협력이 가장 중요하다. 지방자치단체의 확고한 협력 의지와 적극적인 태도로 특별지방자치단체가 구성된 경우 정부는 과감한 인센티브를 부여하여 성공사례를 창출하고 이를 확산시켜 나가겠다.

-올해 처음으로 개최하는 중앙지방협력회의가 갖는 의미는.

“중앙지방협력회의는 중앙-지방 간 소통의 기회와 지방의 국정참여를 확대하기 위해 추진됐다. 정부는 제2국무회의 신설을 국정과제로 추진했고, 그 취지를 반영해 지난해 7월 '중앙지방협력회의법'을 제정했다. 중앙지방협력회의는 자치단체장 및 지방의회의장, 중앙부처의 장 등이 함께 지방자치와 균형발전 관련 주요 정책을 심의하는 회의다. '지방자치법' 전부개정으로 중앙과 지방의 관계가 종전의 지도·감독 관계에서 대등한 정부 간 관계로 전환돼 함께 첫걸음을 떼는 중요한 회의체라고 할 수 있겠다. 이는 지방이 국정운영의 동반자로 자리매김하고, 지역에서의 국가 정책 실현을 지원한다는 측면에서도 그 의미가 크다. 앞으로 중앙지방협력회의가 자치분권 2.0 시대를 이끄는 대표적인 국정운영 플랫폼이 될 수 있도록 중앙과 지방 간 협업이 필요한 과제를 발굴하고 논의하는 소통과 협력의 장으로 만들어 나가겠다”

-인구감소지역을 중심으로 국가 차원의 인구감소 대응 정책이 본격 실시되고 있습니다. 구체적으로 어떤 대책들이 시행되는지.

“지역 인구감소로 인한 지방소멸의 위기의 극복과 균형발전은 더 나은 대한민국의 미래를 위한 중요한 과제다. 인구감소 위기 극복을 위해 자치단체가 스스로 현장 여건을 분석하고 지역 실정에 맞는 대응 전략을 수립하는 등 지역 중심의 정책이 추진돼야 하며, 그에 따라 정부의 행정·재정적 지원이 뒷받침돼야 한다. 행안부는 2021년 10월 인구감소지역 89곳을 최초로 지정·고시했고, 올해부터 10년 간 매년 1조원 규모의 지방소멸대응기금을 인구감소지역에 집중적으로 지원할 예정이다. 자치단체에서 인구감소 대응 전략을 원활하게 수립하고 추진할 수 있도록, 일자리·주거·교육·복지 등 다양한 분야의 전문가가 참여하는 컨설팅을 시행해 지역 역량 강화도 지원한다. 인구감소지역이 인구감소 대응에 적합한 국고보조사업을 추진 시 공모 가점, 할당량 부여 등의 우대 지원을 통해 재원과 사업을 효율적으로 연계해 추진할 수 있도록 지원하겠다. 재정적 지원 외에 지역이 필요로 하는 다양한 분야의 특례를 담은 '인구감소지역 지원 특별법(안)'을 제정해 제도적 근거도 마련할 계획이다. 특별법(안) 상 지역 주도의 상향식 대응계획 수립, 생활인구 개념 도입, 지역간 및 지역중앙간 협력제도 체계를 구축하고, 청년 및 중장년 일자리와 정착 지원, 교육·복지·문화·재정 등 여러 분야에 걸친 다양한 특례가 반영될 수 있도록 관계부처 협의도 이끌어 나가겠다”

-자치경찰제가 작년 7월 1일부터 전국에서 전면 시행됐지만 주민들은 체감 못하고 있다는 일부의 지적이 있는데, 어떤 방향으로 앞으로 체감도 향상시킬 수 있는지.

“현행 자치경찰제는 분권과 안전의 가치가 조화를 이루도록 설계된 일원화 자치경찰제에 해당한다. 별도의 조직 신설이나 경찰 인력 이관 없이 기존 현장경찰관들이 경찰 사무를 그대로 수행하는 체계로, 아직까지 자치경찰제에 대한 인지도는 높지 않은 상황이다. 하지만 작년 7월 1일 자치경찰제가 전면 시행된 이후 각 시·도 자치경찰위원회를 중심으로 지역 특성에 맞는 운영을 위해 노력하고 있는 만큼 좀 더 시간을 갖고 지켜볼 필요가 있다. 현재 시·도 자치경찰위원회별로 지역 맞춤형 치안서비스를 다양하게 선보이고 있으며 제도의 효과도 서서히 나타나고 있다. 생활안전, 아동·여성, 교통 등 주민 생활과 밀접한 분야에서 지방행정과 치안행정을 융합한 주민 맞춤형 치안서비스가 더욱 다양하게 시행되면, 주민들께서도 자치경찰제도의 효과를 체감하실 수 있으리라 기대한다”

-향후 자치분권이 나가야 할 방향은.

“자치분권의 궁극적인 목적은 지역이 강한 나라를 만들고, 이를 디딤돌 삼아 대한민국의 대전환을 이끌어내는 것이다. 국가와 지방자치단체가 역할을 분담해 지방은 인구감소, 지역활력 저하 등 지역사회의 복잡한 문제를 충분한 권한과 책임을 갖고 주도적으로 해결하고, 국가는 전국적인 발전전략을 추진함으로써 대한민국이 선도국가로 나아갈 수 있도록 해야 한다. 또한 주민과 가까운 자치단체가 스스로 신속하게 현안을 해결하고, 더 나아가 주민이 지역의 문제 해결에 직접 참여함으로써 주민들의 삶의 질이 체감할 수 있는 수준으로 개선돼야 한다. 그리고 국가와 지방, 지방과 지방이 연계하고 협력함으로써 시너지 효과를 내고 경쟁력이 배가되도록 해야 한다. 이를 위해 행정안전부는 주민참여와 주민자치 확대, 보충성 원칙에 기반한 자치권의 과감한 확대, 협력구조 구축 등 '자치분권 2.0'을 적극 추진하고 있다. 궁극적으로는 지방분권형 개헌까지 나아가야 할 것이다. 대한민국은 자치분권 국가를 지향함을 선언하고, 자치분권의 핵심인 '보충성의 원칙'을 명시해 국가운영의 기본원리로 작용하도록 해야한다. 이를 위해 지방정부의 자치 입법, 행정, 재정 권한을 강화하는 동시에, 지역간 균형발전을 위한 재정조정 근거도 마련할 필요가 있다. 아울러 실질적인 민주주의 구현을 위한 주민주권을 천명하는 등 개헌을 통해 명실상부한 자치분권 국가로 나아갈 필요가 있겠다”

-대한민국지방신문협의회는 지난해 10월 29일 9회 지방자치의 날을 맞아 자치분권 유공 단체로 선정돼 대통령 표창을 받았다. '자치분권 2.0' 시대가 새롭게 열리는 2022년을 맞아 대한민국지방신문협의회가 해야 할 역할은.

“자치분권이 강화될수록 지역 언론의 역할은 더욱 중요해질 것이다. 지역 언론은 지방행정의 견제자이자 동반자로서 분권의 효과를 배가시킬 수 있다. 자치분권으로 지방에 더 많은 권한과 재정이 주어지고 자율성이 확대되는 만큼 자치단체가 주민을 위해 권한과 재정을 행사하고 있는지 잘 살피는 것도 언론의 역할 중 하나라고 생각한다. 자치분권이 성공하기 위한 가장 중요한 요소는 주민참여다. 지역 언론은 자치단체의 정책을 주민에게 적극 홍보해 정책을 성공으로 이끌어낼 수 있고, 주민의 목소리를 지방자치단체에 전달함으로써 주민이 원하는 행정을 이끌어 낼 수도 있다. 또한 지역이 갖고 있는 문제를 공론화시킴으로서 주민참여의 장을 제공하는 역할을 수행할 수도 있다. 자치분권 2.0 시대가 성공적으로 정착할 수 있도록 지역 언론이 감시·견제자로서, 또 주민참여 촉진을 위한 동반자로서 적극적 역할을 부탁드린다”
 

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